理性规划 | 张京祥 陈浩：中国城镇化理论与实践的再审视——兼论城市规划理论研究与实践运用的关系（下）

导读

习近平总书记指出 ：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：5537字

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张京祥

中国城市规划学会常务理事

南京大学建筑与城市规划学院教授

陈  浩

南京大学区域规划研究中心高级研究员

04

新型城镇化战略背景下的

重大课题

长期以来，我国城乡规划和城市地理等学科将城镇化理解为人口向城镇的转移与集中、经济与土地使用转变等单向有形变迁过程，鲜有研究关注城镇化的调整、收缩乃至衰退等多元过程，也鲜有研究和规划实践会深入探索社会与文化的质变过程和路径，对于转移后的居民在城市的工作、生活与城市权利等问题少有关注。事实上，在中国压缩城镇化的复杂环境下，这些逆向调整和无形变迁过程同正向有形的变迁过程始终相随，只是囿于传统“增长主义”视角的局限，这些过程和问题被人为地忽视了。本文认为，未来的理性规划需要建立在更加深入和全面认识城镇化过程和问题的基础上，这就需要对一些过去未曾关注的重大课题给予更多的关注，本文在此列出了亟需深入探索的四个重要课题（但不限于此）。

4.1城市衰退与收缩问题

在改革开放以来三十余年的高速发展过程中，中国形成了以经济指标增长为第一要务，以工业化大推进为增长引擎，以出口导向为经济增长主要方式，以城市土地快速扩张为表征的增长主义发展模式 [7]。然而，近年来随着全球后金融危机时代出口贸易骤降、工业低成本优势丧失、土地财政环境收缩、老龄化社会加速到来等内外环境的剧烈变化，中国经济“高速增长”的动力基础持续疲软，发展环境全面转入“换挡减速”，甚至一些地区与城市进入了事实上的“收缩衰退”，中国持续了三十余年的增长主义模式正在走向终结。在这样一个背景下，区域间、城市间及城市内部的增长开始出现分化，东北地区、中西部地区的一些城市正发生经济衰退、人口外流，城市内的局部地区（如老旧城区、工业园区）正经历着功能性、结构性的衰退，许多新城新区也面临着发展动力不足、楼宇空置、城市功能缺失等问题，因而被称为“鬼城”、“鬼区”，这些间接或直接地表明中国的一些城市已经出现了收缩或者局部收缩的现象。随着中国经济、人口与城镇化高增长时代的结束，城市收缩将愈来愈成为一个值得高度关注的普遍性问题。

过去习惯于将城镇化过程单一地理解为人口增长、产业集聚和用地扩张的过程。城市收缩的出现将挑战人们有关城镇化的传统认识。事实上，城镇化过程不只有城镇扩张过程，也同时包含着收缩与衰退的可能，不应将收缩与衰退视为反城镇化或逆城镇化过程，而应该视为城镇化周期中一个客观存在的部分，城镇的生长周期中既包括了成长期，也应包括结构调整，乃至衰退和收缩期 [3]。城镇化是经济、社会和文化的现代化过程，是一个综合和系统的过程，它不能仅仅理解为人口向城镇的集中、土地利用方式由农业用途向建成环境的转变过程。人口减少、低效用地需求减少，但是城市人居环境质量提高，人口、经济、资源与环境协调度提高等都应该是城镇化过程的有机组成部分。城市收缩与衰退已经浮现，成为了我国相当一部分城镇需要面对的问题。然而，我国以往的政策和规划业界习惯于高增长的环境，习惯于制定增长型战略和规划，政策和规划的目标就是为促进增长。面对收缩中的城市与区域，这种增长型的规划可能在少数案例中可发挥抑制收缩的作用，但是对于大多数将长期处于收缩状态的城镇地区而言，增长型的规划无益于解决问题，还可能加剧或加快收缩，使合理的收缩退化为绝对的衰退甚至衰败。因此，为有效应对我国部分城镇地区面临的收缩趋势，中国城乡规划界有必要探索一种精明收缩型的规划理论与技术。

4.2城镇化进程中的家庭问题

王兴平教授（2014）指出，国内城镇化研究领域，目前总体上还停留在“宏观视角、宏大叙事”的层次上，关注“国”层面的城镇化机制而忽视“家”层面的城镇化问题 [8]。其主要原因在于，从计划经济时期以来，我国的城镇规划和相应政策制定都是以“生产-经济”视角为主导，对于以家庭为单元的生活与社会组织等问题缺乏应有的关怀。这种经济主义的视角造成了一系列割裂家庭的制度与政策，如长期以来的户籍制度、以户籍和住房为基础的学区制度，以及属地化的社会保障政策，等等。当前我国城镇化进程中的家庭离散化并不是一个小样本事件，也不是一个无足轻重的问题。城镇化进程中的“家庭离散化”由于其存在家庭成员及其就业、居住、公共服务等各项活动区位在空间上的不合理分散，导致对土地资源的多处占用、频繁的出行消耗或者家庭成员在亲情关爱方面存在的缺失，导致城镇化质量和家庭生活质量均受到影响。因此，对这一问题的长期忽视， 不仅将影响中国以人为中心的新型城镇化战略目标的实现，而且将深远地影响到家庭的和谐、社会的稳定、中国传统家庭文化的丧失，是中国新型城镇化战略必须面对和解决的历史性问题。

针对家庭离散化问题，王兴平等学者提出以家庭为单元的就业-居住-公共服务耦合式新型城镇化 [8]。而这种综合耦合模式的实现，首要地是力图打破传统城镇化的“生产-经济”视角，树立起“生活-社会”视角，建立以家庭为单元的新型城镇化观念与方针引导体系，将劳动者及其家庭作为一个就业-居住-公共服务耦合的整体来对待 ；以家庭为单元的新型城镇化制度与政策保障体系 ；以家庭为单元的新型城镇化空间布局与规划引导体系。这些层面都涉及城乡规划的理念、理论和技术变革，过去城市规划工作基本上是一种“城市”视角，都是关注城市需要发展多大的规模，城市需要什么样的产业，城市需要什么样的劳动力，需要配套多少的公共服务设施……然而，城市的发展应该是使生活变得更美好，而不仅仅是为了达到城市发展的目标，或者说少数政治和经济精英的目标。要实现家庭和谐的城镇化，城乡规划工作应该从人的视角、家庭的角度来关注和实现人和家庭的工作、生活、休憩、发展等综合需求。在规划技术上，不仅需要更新数据结构，充分利用先进的网络和大数据技术，分析个体和家庭尺度上的众多需求， 也需要更新规划的参与机制，让个人和家庭在规划过程中充分表达他们的意愿与需求。

4.3城市的权利问题

城市权利作为一个政治性口号由法国思想家亨利·列斐伏尔在其《城市权利》一书中提出，他认为城市权利标示着一种处于首位的权利 ：自由的权利，在社会中有个性的权利，有居住地和主动去居住的权利。进入城市的权利、参与的权利、支配财富的权利，是城市权利的内在要求 [9]。需要强调的是，城市权利是一种按照居民的期望改变和改造城市的权利，它是一种集体而非个人的权利，是由崇尚私人物权和资本利益的新自由主义所长期压制的一种政治诉求。列斐伏尔的城市权利概念，不仅涉及城市的物质空间，更涉及不同群体获得城市生活和参与城市生活的更为广泛的权利，涉及平等适用和塑造城市的权利 [10]。

在过去，中国比较注重从经济发展角度理解和推动城镇化，旨在提高人们在城市发展中的经济权利。因此，过去城镇化的紧迫任务是解决日益紧张的人地矛盾， 营建、改造城市物质空间，为不断聚集的人口提供工作机会，居住空间等 [9]。然而， 对于其他权利的公平分配则长期忽视，这些权利包括，居民公平地享有基本的居住权、生活权、发展权、参与权、管理权、获取社会保障的权利、参与城市政策决策的主体资格，等等。以居民的居住权和生活权为例，在过去城市土地和房屋征迁一直是我国城市社会矛盾的高发领域，姑且不论产权征收过程中的补偿公平问题，当事人对于自己征迁过程中的知情权、对于居住空间的权利诉求屡屡以包裹“公共利益”外衣的资本和政府权利所突破。居住空间既是物质空间，又是情感、认同、社会网络所系之空间，居民不仅仅生活于特定的物质空间，也必须生活在一定的情感空间和社会空间之中，强制地剥夺居民的原有生活空间，不仅损害了居民最基本的居住权，也造成了居民习以为常的生活模式和社会关系网络的瓦解，对于居民的生活选择权和发展权造成侵害。中国城市权利的建构不能简单地照搬经济权利-社会与政治权利-文化与生活权利-生态与环境权利的线性演进模式，而需要同步推进、综合实现所有方面的城市权利，如何处理好城市权利的阶段性和共时性，是当前我国城市权利建构中需要给予科学应对的重大现实问题 [9]。十八大以来提出的以人为中心的新型城镇化战略，标志着保障和维护所有居民的城市权利已成为政策界和城乡规划界不可回避的问题。如何从战略和规划的层面就着手考虑居民城市权利的保障问题，而不是依赖于末端治理，是城乡规划界必须亟需探索的问题。

4.4城市社区保护运动

随着传统单位制体系解体的完成，居民私有权利和公共权利意识的增强，2000 年代中期以来城市发展中的社区意识和社区保护行动不断显性化 [11]。例如近年来启东、厦门、茂名、昆明、杭州等地都发生了大规模的、旨在保护“家园环境”和私人物业价值的环境保护运动（又称为邻避效应）。在乌坎发生了反对基层政府和开发商联合征地拆迁，同时要求改组乡村治理，推进乡村民主的著名“乌坎事件”。南京爆发了延续近 5 年的老城南保卫战，此外，天津五大道、广州的恩宁街社区也都发生旨在保护历史街区的“社区保护运动”。过去的城市治理中充满了“维稳”思想，习惯性地将利益多元化社会中正常的利益表达视为影响社会经济稳定大局的反面因素，进而采取压制或遏制的方式来应对，导致“官民对立”、“恶性对抗”事件的频繁发生。然而我们需要理性的反思 ：一方面，应看到“社区保护运动”并不是反社会，而是反对有“破坏性”的增长，以及“不正义”的增长， 对于城市的发展与社会进步均具有正面积极的意义 ；另一方面，西方的理论和实践均指出，积极的社区保护是城市摆脱“新自由主义”的思想牢笼和政治经济操控， 走向生态、社会、文化与城市精神可持续发展的关键作用力量，也是促进单一增长观向多元发展观进化的关键动力 [11]。这一积极正面力量在中国城市发展中的发挥，需要当局者采取一种开明的心态和积极对话的应对策略。

这种超越传统的经济利益诉求为主导的社区保护运动，正在重塑城镇化的政治环境，原来增长联盟强势主导的社会政治环境正逐渐被多元化的环境所取代， 中国城市政治模式将逐渐由近似“增长机器”模型转向多种议题共存、相互制衡的“城市政体”模型。这将极大地重塑城镇化战略、政策以及规划编制与实施的社会与政治环境，未来的城镇化规划不能仅仅关注于增长、空间扩张等城市经济议题，还需要广泛的照顾社会、环境、文化等议题，以及适应多元化的利益与意见团队实质性地介入政策与规划制定过程的新工作机制。城乡规划业界也必须正视正在兴起的“社区保护”力量，须看到这一股新兴力量是中国城市规划制度与实践转型的重要推力。在一个利益多元化且具有开明治理策略的城市社会中，城市规划师不仅要善于同政府机构、商界组织沟通，呼应“增长”的需求，满足城市经济增长的需要 ；而且城市规划师也需要同居民、NGO、社会人士等进行广泛沟通，倾听各种来自各类社区和团体的“多元化”的声音，须知这是使我们的城市规划方案更具理性、更具公平正义价值的唯一途径。诚然，对于规划从业者的最大挑战可能来自于如何协调“发展”和“反增长”这一对矛盾的需求，出路可能不在于能否最终满足所有人的需求，而是在于满足多数人的利益的同时，能做好积极沟通的角色，保证规划决策能为少数异见者所信服并成为人们共同遵守的社会契约。

05

城镇化理论与规划实践之

关系的再讨论

城镇化理论是对于一定国家和地区城镇化历史经验的总结，以及人们基于特定价值观、目的论改造城镇化的一系列理论、概念和模式的提炼，总之它是客观经验和主观理念的融合，是指导城乡规划工作开展的重要依据。19 世纪的全球化以来，人类的社会历史进程确实在历时性与共时性的交织中呈现出一定的趋同态势，这为城镇化理论的国际转移提供了重要的科学基础。先发地区城镇化经验， 为后发地区应对特定的城镇化问题提供预警、政策借鉴和方法启示，能够使后发地区享有所谓的“后发优势”。然而，城镇化理论绝非普世理论或价值，其产生绝非源自客观、真空的实验室环境，而是在一定的制度、经济、社会和文化土壤和时空背景下，基于部分国家或地区经验所创制的。因此城镇化理论绝非铁律，而只是大量经验的归纳，这就需要我们在城乡规划工作中批判性地对待既有的城镇化理论。

中国史无前例的大规模快速城镇化是在不同的规模尺度、制度文化背景以及时空环境下展开的历史性进程，中国城镇化不是西方城镇化进程的复制，而是相似的历史过程与现实新过程广泛交织的“压缩城镇化”。基于压缩城镇化的本质， 我们既要认识到中国城镇化是从属于绵延数百年的世界城镇化进程中的一员，先发国家的城镇化经验具有一定借鉴意义 ；又要认识到中国城镇化的独立性，绝不是西方经验的简单重复，也不是西方经验与中国新问题的简单相加，中国城镇化面临的矛盾与挑战要远远超越西方的历史经验。这就需要学界和业界对于所谓“经典的”或“先进的”城镇化理论或模式时刻保持一种批判性精神--抛弃简单机械的城镇化理论认识，辩证地认识不同时期、不同地域城镇化的过程、挑战与问题，自觉抵制神化和照搬先发地区的城镇化经验理论和概念模式（包括国外和国内先发地区经验），克服思想惰性、探索域外经验与地区问题相结合的规划实践策略，这才是对待理论与实践之关系的理性方式。本文所列中国新型城镇化亟需探索的四大重大课题，它们是过去长期未得到重视的历史问题和一系列新问题的交织，其应对难度远远超过从数量上推进城镇化，然而时至今日，我国规划界和政策界对这些课题无法继续采取回避和忽视态度，而是需要正视挑战，自觉地根植地区问题、批判性对待域外经验理论、探索各地多样化实践的应对之策。

参考文献

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[2]周一星 . 城市地理学 [M]. 北京 ：商务印书馆，1995.

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[4]（美）丹尼尔·贝尔 . 后工业社会的来临 [M]. 北京 ：商务印书馆，1984.

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[9]陈忠 . 城市权利 ：全球视野与中国问题--基于城市哲学与城市批评史的研究视角 [J]. 中国社会科学， 2014（1）：85-106.

[10]魏立华，丛艳国，魏成 . 城市权利、政府责任与城市人居环境建设的新思路 [J]. 城市规划，2015，39（3）：9-14.

[11]陈浩，张京祥，林存松 . 城市空间开发中的“反增长政治”研究--基于南京“老城南事件”的实证 [J]. 城市规划，2015，V.39 ；No.334（4）：19-26.

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